[转载]华生：新型城镇化与户籍土地制度改革

  华生：新型城镇化与户籍土地制度改革

       ——11月16日在清华大学新型城镇化研究院2018年度论坛上的演讲

大家下午好，很高兴来参加国家发改委和清华大学联合指导举办的这个论坛。

新型城镇化从2012年也就是十八大前后开始进入党和政府的文件和领导人讲话，并很快在几年中成为高度热门的话题。清华大学也和国家发改委联合在2016年成立了这个研究院。不过应当说，2017年以来，新型城镇化在领导人的讲话和重要文件中有所淡出。（见图1）

图1

这当然不是说城镇化问题不重要了，而是反映了新型城镇化已经进入了更加务实从而也更加困难的持续探索和落地阶段。

刚才杨伟民主任说到，包括土地和城镇化问题，十八届三中全会决议中说到的不少东西到今天都还没有做到，没有实现。我是同意的。十八届三中全会的文件是个影响很大的文件，当时不同的人从不同角度看到了自己喜欢的东西都很兴奋。这里面确实有相当一部分没有做到没有落实。不过，我想加一句，也有相当部分不是不想做，而是做不了。这倒不是今天说，我当时对文件的经济政策部分有个详细的解读和评析，后来收进了我的《新土改：土地制度改革焦点难点辨析》一书。现在回过来看，我五年前分析不好做和做不了的事好像一件也没做成，其中就包括资本市场的注册制、土地制度等等。杨主任过去长期担任中财办的副主任，是参与起草文件的。但有些东西真不是说你写进去，就能实现的。关键还是要有能生根的生命力。邓小平同志一直强调马克思主义的精髓就是实事求是。这既包括了不从本本出发教条出发，解放思想，同时也包括了不随心所欲，承认自己认识的不足，摸石头过河，抱着谦恭的科学态度。记得陈云同志将这个精神概括为九个字，即不唯上，不唯书，只唯实。我的体会，不唯书还好做一点，只唯实，既不唯上，又不从众，是最难的。

在这个背景下，我觉得在这时候在清华召开这样一个高规格的会，是很难得可贵的。理论研究也好，政策研究也好，不能只追逐热点，而要有耐性、韧性和前瞻性。光追逐热点咱清华研究院成立后改名字都来不及，理论怎么能成为政策的先导？什么是前瞻性？我的理解是，你不怕坐冷板凳，而且能把冷板凳坐热，这就叫有前瞻性。其实，做研究没有经过冷板凳，也不会真正有热板凳。我今天讲四个问题。

一、     城市化、城镇化与新型城镇化

城镇化，国际上通常叫城市化。英语中都没有城镇化这个词，所以翻译不出去。我们把市换成镇，大概是重视和强调小城镇的考虑。发达国家几千人口的聚集区就叫市，就有市长，所以人家不说镇，城市化就都概括在内了。我们的市则不同，过去一般是厅局级，一些县改市后，才有县级、副厅级市。但是一个镇无论人口已达到多少万，乃至几十万，通常还是个科级水平。由于级别低，很多市乃至县可以设的机构和资金配置镇一级都没有。所以我一直怀疑我们城镇化的提法，客观上不是重视强化而是限制束缚了我们小城镇的发展。刚才杨伟民主任也提到，我们的人口是日本的10倍，但城市数量和日本一样，只有700个左右。所以，希望在以后解放思想，打破行政级别的清规戒律后，我们还是回归城市化这个全球化接轨的名称。这样，我们的小城镇也不至于因为镇的编制和财政束缚而难以发展壮大。镇长大点了就都是市，这样叫城市化反而能更好促进小城镇发展。

那么，既然我们从来都说城镇化，为什么十八大前后中央又开始提出了新型城镇化呢？这个新型与旧型城镇化的区别何在？因为要理解新型城镇化，首先要理解什么是旧型城镇化，不知道旧，怎么知道什么是新？

过去我个人的理解是，由于我国计划经济以来实行特殊的城乡分割的户籍制度，使得相对于世界上同等经济发展阶段的国家，我国城市化的水平太低。所以我在2001年1月发表的“破除垄断坚冰”一文中指出，户籍垄断造成的农民不能在城市落户和市民化问题，是我国经济结构最大的不合理，是国家内需不足的最根本原因和贫富差距扩大的最主要因素。基于这个认识，在2005年中央提出新农村建设的战略部署时，我很冒昧地给时任总书记和总理分别去信，不赞成这时在农村大搞新村建设，提出“中国社会当前迫切需要提出和实施的是新型城市化战略”。这个战略的出发点就是稳步解决占总人口三分之一强的农民工及其家属的市民化落户问题（此信也收录进了《新土改》一书）。从这个意义上说，新型城市化不是要创新，而是要纠偏，要正本清源。但是，在本世纪初中国加入世贸从而进入广阔的国际市场的大背景下，内需问题、创新问题、贫富差距问题从而人的城市化问题难免被屏蔽。

2008年全球金融危机后的刺激政策退潮之后，更根本的人的城市化问题开始逐步引起中央决策层的重视，并上升为国家战略进行了部署。可以预计随着中美贸易和经济摩擦的深化和长期化，以及全球化进程的阶段性反复，以人的城镇化为核心的新型城镇化问题会更加成为我们不可回避的挑战。所以，我觉得今天的论坛讨论研究新型城镇化问题不仅不过时，而且是恰当其时。

二、     新型城镇化的核心与要解决的问题

应当说，什么是新型城镇化的核心，党和政府的文件、领导人的讲话已经把这个问题阐述的很清楚了。如xijinpingzongshuji多次强调“要推进以人为核心的城镇化”。“城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。农民工市民化，大中小城市有不同要求，要明确重点”，强调“推进人的城镇化的重要环节在户籍制度”。李克强总理在讲话和政府工作报告中，也曾多次对此有过详细论述。

从这个角度看，我们可以说，以土地为核心还是以人为核心恐怕是我们过去的旧型城镇化与新型城镇化的根本区别。旧型城镇化以农用地转为城市用地为核心，依靠土地升值的土地财政来为城市化积累资金，这确实曾极大地推进了我国城市化建设的进程。在过去的几十年中，中国城市的面貌和基础设施从典型的发展中穷国直追世界上最发达国家。但也带来了工业化和城市化建设与人口市民化的严重脱节，造成了一系列严重的问题和隐患。在一定意义上，我们能不能坚定推进新型城镇化，取决于我们对继续留在旧型城镇化危害的认识。这个认识越深刻，新型城镇化就推进的越快越坚决。认识的肤浅呢，我们的工作就会徘徊摇摆。

我个人的看法，我国的旧型城镇化主要有以下五大问题：

首先是城市化特别是户籍人口城市化率增长不快、后续乏力。改革开放之前，我国城市化率长期在20%以下。1978年为18%，2017年为58.5%，但按本地城镇户籍人口计算的真正市民城市化率在2017年则不足40%，显著低于世界乃至亚洲的平均水平。所以刚才杨主任说中国城镇化水平低，我是完全赞同的。与此相对照，日本在1970年代后期城市化率已达80%，韩国则在1990年代接近80%，而我们的经济起飞的奇迹已经持续了40年，超过了日本、韩国，但真实城市化率即市民化率只有别人的一半即40%左右。如果仅从城镇户籍看，经过近些年来的努力已到43%，但若从市民化率即不算从中小城镇到大城市来的流动人口，则低于40%。从日、韩、台的经验看，现代化是与城市化同步的。快速的城市化一般要到按总人口的80%才会放缓（见表1）。

表1 中日韩城市化过程中的人口转移情况

因此，中国要成功跨越中等收入阶段、进入高收入国家行列，大体在今后20年多一点的时间，要完成已进城未落户人口的消化，以及继续进城农民的吸纳，他们各占总人口的20%，即总计约5-6亿人的规模。他们如何安置，到哪儿落户当然是巨大挑战。但是，继续保持城市化与工业化、现代化的严重滞后发展，会制约现代化的步伐和后劲，并容易落入所谓的中等收入陷阱。二战后少有的后进国家成功实现现代化、进入高收入行列的东亚模式，除了本身是城市国家和地区，如新加坡、香港，就是如日本、韩国、台湾，都是同步实现了工业化、现代化与城市化。其他长期徘徊在中等收入的发展中国家，要么城市化进程缓慢，要么虽然城市化率很高，但城市化发育畸形，城市中贫民窟充斥，进城人群长期难以融入正常的市民化生活。这对我们有相当的警醒意义。

其次，旧型注重土地忽视人口的城镇化，造成了土地价值再分配的失衡，加剧了贫富分化。土地是地球上难以再生的垄断生产生活资源。因此，传统农业社会在向近代资本主义社会转型时，都面临着克服封建领主、大地主阶级的反抗和阻力。原多为殖民地、半殖民地国家在20世纪中先后取得独立后，由于可以直接复制原老牌资本主义发达国家走过的工业化、城市化道路，同时由于没有老牌资本主义国家在几百年中缓慢发育工业化和城市化的从容，也没有广大殖民地国家可疏散过剩人口，发展中国家的后发优势和后发劣势同时在浓缩的时间维度中碰撞，产生了多种时空错位的悲欢冲突。其结果之一，就是产生了农村土地制度变革，即俗称土改的必要性。尽管学界很多人更支持和平赎买性土改而对暴力没收型土改持保留态度，不过大多数人都同意，一个比较彻底的耕者有其田的土地改革，对落后国家的经济起飞有很重要的基础或助推作用。

但现在回过头来看，耕者有其田随着工业化现代化的发展后来变得不很重要。谁家的田大一些，肥沃一点，影响不大。真正重要的是你拥有地到底在哪儿？如果在偏远的乡村，那就三文不值二文，如果是城市，特别是大城市的城中村、城郊村，而且你又像刚才杨主任似乎赞赏的深圳原住民那样，给自己盖出几十层的高楼（据称通过一次次偷建抢建，深圳原住民盖出了深圳一半的房子，这让北京上海等其他大城市的原住农民情何以堪！），那你就是千万甚至亿万富翁。这就是因为伴随着城市化发展，土地价值从农耕地迅速向城市用地转移集中。土地之间的价值差距已可达农耕社会按肥力分类的百倍、千倍乃至更多。

从这个角度看，刚才杨主任讲的我是不同意的。我国的旧型城镇化有问题，用放开和市场化的办法搞城市化，同样有巨大的问题。这就是因为土地在城市化过程中具有特殊的垄断性和交叉外部性。从日本，韩国和台湾地区成功现代化的东亚范例中可以看到，这二次土改即土地价值在城市化过程中的公平分配对于现代化成功的意义极为重大。中国农村的土地集体所有，抑制了农耕土地的兼并集中与分化。但我国土地与人口分离的旧型城镇化，则阻滞了有后劲的增长和加剧了有无市地（即城市用地）人们的贫富分化，使我们也多少陷入了这个城市化过程中的土地陷阱。

其三，旧型城镇化造成了内需不足和供给约束的双重缺口。本来，城市化将源源不断的农村人口转变为城市市民人口，造成日益庞大的市民阶层即中产阶级群体。他们既是内需增长不断扩张升级的基础，又为新的经济成长提供了丰裕和高质的人力资本供给。但旧型城镇化排挤了农业转移人口的市民化，而只是把他们乃至其子女当作简单的廉价低端劳动力使用利用。这样一方面损耗透支了人力资源积累，一方面造成内需增长的乏力。在中国加入世贸，成为世界市场的加工厂，同时人口红利尚存时，内需和供给问题会被一时掩盖。但随着中国在全球出口份额中的不断增长和贸易不平衡摩擦难以避免的激化，即便没有其他因素，中国的内需不足和人力资本供给质量不能同步升级的瓶颈，必然会使我们的后续发展承压。

其四，旧型城镇化阻滞了农业农村现代化的转型。如同我前面说的，我们搞出个与众不同的城镇化概念，本意是为突出和重视中小城镇，但结果事与愿违，恰恰阻碍了行政序列上级别低的镇的发展。我们发展城市化瞻前顾后，其初衷许多也是为了保护农村、支持农业发展，但结果也是南辕北辙。因为忽视了人的城市化，并尽可能让人口留在农村，从离土不离乡、进厂不进城，到离乡不离土，不离农村户籍，违反了只有减少农民才能富裕农民、才能实现农业的规模经营和农业现代化的规律。这对于人多地少的中国来说尤为如此。由于农村和小城镇占用人均特别大的非农用地，结果我国人均耕地面积的下降反而大大高于成功城市化现代化的东亚国家和地区（见表2）。

表2 中、日、韩等城市化高速发展期耕地变化情况