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​【深度解读】

中介机构立案稽查 “连坐机制”实现本质改变

(解读《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》）

一、修改背景

当证券中介机构及其从业人员因涉嫌违法违规被稽查立案后，暂不受理、审核与其有关联的行政许可项目，是目前证券监管的现行做法（以下简称“挂钩机制”）。这套机制的建立与实施是与我国资本市场“新兴加转轨”的发展阶段，以及市场约束机制不足、诚信文化缺失、法律制裁不够的阶段性特点相契合的。

【根据以前的做法，只要是中介机构或者中介结构相关人员被立案稽查，那么相关机构或者人员涉及的项目就要全部暂停，且不再受理新的项目。对于这样的处理方式，监管机构的解释理由基本上就可以概括为“乱世用重典”，换句话说，在资本市场发展的前期，需要用严格的处罚措施保证中介机构能够勤勉尽责，同时也能够鼓励发行人和企业审慎选择市场口碑良好、执业质量有保证的中介机构。】

但也有一些行政许可申请人向我会反映，其并未涉嫌违法违规，因其聘请的证券中介机构涉案而导致其行政许可申请项目受到限制。同时，我们也注意到，针对证券公司、会计师事务所、律师事务所及其从业人员的挂钩机制分别规定在《证券发行上市保荐业务管理办法》、《律师事务所从事证券法律业务管理办法》等规章中，且不同证券中介机构的挂钩机制宽严程度不一。

【这里也提到了关于这个过于严苛管理制度的一些现实弊端：①发行人很多情况下是无辜的，发行人一切都合法合规，且是因为聘任中介机构之后很久以后才发生的违规行为而导致项目受到限制，确实不是很公平。②中介机构可能是因为重组项目的违规行为被立案，那么中介机构所有类型的包括IPO、新三板、再融资的项目会全部受到限制，重组质量有问题不代表其他项目类型就有问题，这样的处理确实有失公允。③对于中介机构立案稽查之后的处理措施和标准，并没有明确的规则规定，也没哟具体明确的统一标准，在不同的规则中也有着不是一致的规定。】

二、修改的原则与具体思路

《行政许可实施程序规定》的修改严格贯彻落实了“依法、从严、全面”的监管理念，强化证券中介机构的主体责任意识，督促其勤勉尽责，进一步发挥好核查把关作用，同时也把握好与“持续服务”之间的平衡关系。

具体来讲，一是统一证券公司、会计师事务所、律师事务所等证券中介机构挂钩机制的政策要求。二是恰当处理涉案证券中介机构与非涉案行政许可申请人的关系。本着保护行政许可申请人合理预期与合法权益的原则，减少挂钩机制对非涉案行政许可申请人合理预期与合法权益的影响。三是恰当处理机构责任与个人责任之间的关系。坚持以机构责任为主、个人责任为辅的原则，发挥证券中介机构在防范、控制、承担风险等方面优势。

【这里明确了基本的修改选择和思路，其实这一点在以前的新闻发布会以及非正式文件中也基本上已经涉及了一部分，只是现在更加明确了这样的思路。具体如下：①对于违规行为后续如何挂钩确定了明确的统一标准；②要保护发行人的合理预期和和合法权益，如果中介机构的违规行为确实跟发行人一毛钱关系都没有且没有一点预期性，那么就不应该让发行人受到损失。③更加强调中介机构的责任，逐步减少个人的责任，这一点其实在实践中还是有着非常广泛和积极的意义的。】

三、修改的主要内容

（一）将证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规被立案调查作为对应地不予受理该机构或者有关人员出具的同类业务行政许可申请文件的情形之一。

增加以下规定，分别作为《行政许可实施程序规定》第十五条第一款第（三）、（四）项：

“（三）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、会计师事务所等证券服务机构因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响；

   （四）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、会计师事务所等证券服务机构的有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响。”

【这里规定的是在受理阶段，如果中介机构或人员被立案稽查，那么相关材料符合一定条件的情况下不不会被受理。这里主要关注以下几点：

①条文规定中没有提到律师事务所的相关处理规定，并不是代表着律师不需要执行这样的规定，而是因为律师的要求在其他的单独规则中（《律师事务所从事证券法律业务管理办法》）有着明确规定，不适合在这个文件中进行约束。

②这里的规定有一个非常重要的改变，就是在于如果中介机构或人员被立案稽查并不是必然不受理材料，而是只有在一些特殊情况下才会不能受理材料。

③这里有两个明确的限制条件，一个是涉案行为与为发行人提供服务的行为是同一种类，这个并不是很难理解，也就是说如果中介机构因为IPO的违规行为立案稽查，那么中介机构再申请的IPO申请时不被受理的。另外一个条件就是对市场有重大影响的情形，这个规定并不是很明确，那么具体的解释权还是在监管机构。

④关于同类业务的这样的一个限定，小兵觉得还是非常不多的，基本上在一个合理范围内保护了发行人的利益，同时也不是无限制的宽容中介机构的违规行为。同时，这种情况下如果中介机构出了问题，还是可以及时更换中介机构进行申请申报的，对于发行人的影响还是可以接受的。】

（二）将证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规被立案调查作为对应地中止审查该机构或者有关人员出具的同类业务行政许可申请文件的情形之一。

增加以下规定，分别作为《行政许可实施程序规定》第二十二条第一款第（三）、（四）项：

“（三）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、会计师事务所等证券服务机构因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响；

（四）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、会计师事务所等证券服务机构的有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响。”

（三）建立因证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规中止审查的恢复机制。

增加以下规定，作为《行政许可实施程序规定》第二十三条第二款：

“因本规定第二十二条第一款第（三）、（四）项规定情形中止审查的，证券公司、会计师事务所等证券服务机构应当指派与被调查事项无关的人员对该机构或者有关人员为被中止审查的申请事项制作、出具的申请文件进行复核。按要求提交复核报告，并对申请事项符合行政许可法定条件、标准，所制作、出具的文件不存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏发表明确复核意见的，中国证监会可以恢复审查。未按要求提交复核报告的，可以按照本规定第二十条终止审查。”

【前面是提到的是否受理的一个层次的问题，那么后面两条就是规定的关于在审的企业如何处理的另外一个层次的问题。具体来说主要包括以下内容：

①如果存在中介机构违规行为被立案稽查，且符合两个限定条件之一的（这个前面已经论述），那么在审企业的审核需要中止审查。

②中止审查之后，中介机构可以指派其他人员对项目的全部资料进行审核，审核之后可以提交复核报告，经过批准可以恢复审查。这一点改变还是本质性的改变，也是这个文件最具有价值的一个思路。也就是说，企业因为中介机构违规行为被中止审查之后，并不是非常无助地等待稽查结束处罚结果之后再恢复审查，而是中介机构可以与发行人一起努力，积极准备复核并在短期内恢复审查。其实这样的制度，在某种程度上类似于中介机构更换签字人员的一个流程，在很大程度上保护了发行人的利益。

总体而言，小兵对于这样的一个改变还是非常支持的，对于发行人因为中介机构的影响损失也基本上降低到了最小。一方面发行人如果受理之前中介机构就出了问题，那么发行人可以及时更换中介机构不影响申报。另外一方面，发行人如果受理之后中止审查，也可以尽快提交复核报告恢复审查。】

四、新旧条文对照表

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