本文作者朱磊系中国社会科学院台湾研究所经济研究室主任经济学博士 台湾当局分别在2002年、2004年和2008年发起三次金融改革，习惯上在岛内被称作“一次金改”、“二次金改”、“三次金改”。但事实上，台湾金融改革自1980年代起就在持续进行，“一次金改”和“二次金改”是在民进党执政时期所作的金融改革，“三次金改”则是国民党在台重新执政后继续推动的金融改革，出于多方面考虑，“三次金改”的名称后来并未被台湾当局正式采用，只是民间仍将马英九当局所推动的金融改革称之为“三次金改”。因此，本文先分“前期金融改革”、“一次金改”、“二次金改”、“三次金改”四个部对台湾金融改革过程予以介绍，后面再分析台湾金融改革的重点内容。 一、前期金融改革 台湾金融体系在20世纪80年代以前一直处在台湾当局的严格管制与保护下，期间只是出于经济发展需要及适应经济环境变迁，台湾当局允许某些金融机构及金融市场建立。但1980年代以后，金融自由化已逐渐在国际社会中成为风尚，加上台湾对外贸易持续巨额顺差，在外汇储备不断增加以及外国要求开放台湾金融市场的压力下，台湾当局才被动采取金融自由化政策，逐步开放本地金融市场。 20世纪80年代初，台湾当局提出金融自由化、国际化和纪律化的改革目标，陆续采取一连串金融改革措施。台湾金融自由化与国际化初期，金融市场开放幅度并不大。 在利率管制解除方面，采取循序渐进方式。主要有1980年、1985年以及1986年逐步撤除银行存放款利率管制。银行业务管制解除方面，1984年放宽本地银行增设分支机构的条件。 台湾外汇市场自1978年7月汇率制度由固定汇率制度改为机动汇率制度以后，逐渐发展成为汇率由市场供需决定的浮动汇率制度。外汇自由化方面，台湾于1987年7月修改“管理外汇条例”，大幅放宽资本管制以及解除经常帐的外汇管制。 外汇管制解除后，大量资金流入股市与房地产，导致股价狂飙以及房地产价格暴涨。为解决流动性过剩问题，台湾当局1988年5月开放证券商的设立，推动上市股票总市值与成交值戏剧性地成长。 在引进外资投入资本市场方面，台湾也是采取循序渐进的方式。1990年12月开放外国专业投资机构经证券主管同意后可直接投资证券；1995年2月全面取消外资投资总额限制后，投资个股的投资额限制也陆续放宽。1996年3月全面开放侨外资直接投资证券。 外汇管制的解除，允许境内外资本自由移动，不但导致国际金融市场直接与本地市场竞争，同时台湾金融体系在旧有的法令规章限制下，已无法有效规范不断涌出的新金融行为。新的金融情势迫使台湾金融改革的步调加快。 台湾当局1989年7月修订“银行法”，一方面使银行利率完全自由化，另一方面允许民营银行的设立，开放金融市场给新的竞争者加入。1991至1992年间，16家新银行设立并开始营运，同时台湾当局也核准信托投资公司、大型信用合作社及中小企业银行可申请改制为商业银行，致使商业银行家数倍增。在分支机构增设方面，台湾当局放宽金融机构申设分支机构与中小企业银行跨区设置分行的法令规范以及外商银行登台门坎。 由于银行业存在过度投资的现象，致使银行业的净值报酬率逐年下滑，资产质量严重恶化。根据台湾“财政部金融局”相关资料统计，从1990年到2001年，本地银行净值报酬率由20.79%的高峰降为3.61%，资产报酬率由0.9%的平均水平降为0.26%。逾期放款比率由1995年底的2.88%增至2001年第一季的8.28%。 同时，台湾当局又推动公营金融机构民营化，开放票券金融公司、信用卡公司、证券金融公司及工业银行设立，放宽外商银行设立营业据点条件，批准信托投资公司、中小企业银行及信用合作社改制为商业银行等，更进一步打破了以前的金融寡占形态，并导致证券、票券、保险、租赁、信托及大型制造业集团等非银行企业纷纷进入银行业务领域，造成岛内金融机构的过度竞争。其不良后果，是金融机构获利能力及资产品质降低，资产报酬率与净值报酬率呈持续下降趋势。 此外，总体经济环境恶化更加剧台湾金融机构的困境。1997年亚洲金融危机以来，岛内部分企业采用高度财务杠杆操作，大幅扩张企业信用，造成部分企业发生财务困难。台湾经济增长率大幅下滑则导致岛内企业经营不易，财务状况恶化，进而影响银行债权及资产品质，岛内银行不良资产比率不断升高，包括信用合作社和“农渔会信用部”在内的基层金融机构逾期放款比率甚至超过20%。为改变这种状况，台湾当局发起了三波金融改革。 二、第一次金融改革 这一波改革是以2000年修正“银行法”和通过“金融机构合并法”为开端，总共出台“银行二法”、“金融六法”和“金融资产证券化法”。改革的主要背景是：台湾银行家数过多且业务同构型过高，造成岛内银行恶性竞争，加之银行创新能力不足，只能仰赖传统存放款利差为主要营业收入来源，在台湾当局频频以政治力干预银行经营，要求银行护盘、纾困，而经济景气始终不振的大环境下，导致银行逾期放款比重不断攀升，问题频传。1999年本土性金融危机的爆发使台湾当局认识到金融改革的急迫性，2000年岛内金融环境危机四伏，国际媒体报导台湾可能再次出现类似亚洲金融风暴的银行危机，台湾当局决定进行全面性的金融改革。 继2000年通过“金融机构合并法”与“银行法部分条文修正案”后，台湾当局将2002年订为“金融改革年”，5月台湾当局提出“挑战二○○八：台湾发展重点计划”的施政主轴，将金融改革列为六大施政课题之一，并于同年6月通过“金融六法”，包括“金融重建基金设置及管理条例”、“存款保险条例部分条文修正”、“营业税法部分条文修正”、“金融控股公司法”、“票券金融管理法”、“保险法部分条文修正”。同年7月24 日公布“金融资产证券化法”。 2002年8月21日，台湾当局宣布将第一次金融改革目标定为“二五八计划”，即在两年内将金融机构平均逾放比降至5%以下，平均资本充足率保持在8%以上。“一次金改”以“除弊”为号召，重点在于打销呆帐、改善金融机构体质及重建金融体系。措施主要包括：一是延续1999年实行的将金融营业税由5%调降至2%用于协助岛内金融机构打销呆账，更运用剩下2%的金融营业税收入成立“金融重建基金”，前后两次共计投入2500亿新台币，并通过制定“金融重建基金设置及管理条例”以加速问题金融机构退出市场。二是通过“金融机构合并法”提供优惠措施鼓励金融机构合并，以协助金融机构扩大规模，发挥规模经济效益，鼓励金融机构以合并方式退出市场，实施效果至少有48家经营不善的金融机构退出市场。三是通过“金融控股公司法”允许金融业者跨业经营，以协助金融机构发挥范畴经济效益。四是通过“金融资产证券化条例”，期望能有效提升金融机构资产的流动性及使用效益。五是允许成立资产管理公司，以协助金融机构快速剥离坏账，加速资金回收。 台湾当局用了两年时间以高达1.4万亿元新台币的代价基本取得了“二五八计划”的预期效果。台湾本地银行的平均逾期放款比率由2002年3月的8.04%降到2004年3月的3.31%，2003年平均资本充足率达10%。但从另外角度看，用台湾全部民众的钱去垫银行呆账，减少系统性风险，又没有监督，结果仍是图利财团，因此岛内对“一次金改”是否成功并无一致意见。此外，在推动该计划的过程中，作为首批整顿目标的逾期放款比率最高的“农渔会信用部”改革并不顺利，民进党当局虎头蛇尾地结束了此次改革行动。“农渔会信用部”改革方案的重点，是将“农渔会信用部”从“农渔会”中抽离出来，然后进行合并，解决基层金融机构逾期放款比率过高的问题，达到“农业归农业、金融归金融”的目标。台湾当局并为此拟定《农业金融法草案》，建议成立“农业银行”。但商业银行接管“农渔会信用部”的做法引起农渔民的反弹，主要原因在于农渔民为弱势族群，与中小企业相当，很难由银行借贷到资金，亦即农渔民的金融服务未能获得满足。而且，随着近十年来产业结构的调整，农业产值日益减少，人均收入持续下降；尤其是加入WTO之后，农业发展大受影响，农民生活更加困顿，农村经济更见凋弊。此外，农渔会信用部并非单纯的财政金融问题，还具有社会福利的性质，由于改革政策未能顾及这些特殊性，相关配套措施不周全，引发岛内180万农渔民强烈反弹，以致被迫草草收场。台湾金融改革问题丛生，不仅仅是制度设计上存在缺陷和不周，当权者的政治因素考虑也会使金融改革措施发生变质，例如民进党当局急于“绿化”基层金融机构导致激烈的民众反弹就影响了改革成效。 三、第二次金融改革 “二次金改”的计划由“行政院经济建设委员会”于2004年上半年提出，9月20日的“服务业发展会议”中制定方案并开始实施。10月20日，陈水扁在主持完“经济顾问小组会议”之后宣布“二次金改”计划的目标转向扩大金融控股公司规模及公股银行减半。“二次金改”是以“兴利”为口号，重点目标是扩大金控规模（大型化）、提升国际竞争力（国际化）、建构与国际接轨的金融环境（自由化）。具体目标有四：提升3家金融控股公司市场占有率超过10%、公股银行减半为6家、金融控股公司减半为7家、至少一家金融控股公司到海外挂牌或引进外资。其中，前两项限期2005年底前完成，后两项限期2006年底前完成。 “二次金改”要求“限时限量完成金融机构整并”，然而实现进展不顺，并最终以失败告终。台湾当局将公营银行股票卖给民营金融机构的做法，引发岛内各界对民进党当局向特定财团输送利益、贱卖公产的疑虑，民营台湾金融机构展开激烈争夺，金融类股票的股价大幅波动，5000多银行员工失业，走上街头强烈抗议，改革陷入停顿。 “二次金改”中第一次出售公股是2005年由民营的台新金融控股（台新金）购并公营的彰化商业银行（彰银）。台新金融控股是台湾本土性大型企业集团新光集团的下属公司，该金融控股公司下属企业包括台新国际商业银行、台证综合证券公司与台新票券金融公司等。2002年，台新金融控股公司资产总额5557亿元新台币，营业收入423亿元新台币，是台湾第8大金融控股公司。被并购的彰银则是台湾历史最悠久的银行之一，创设于1905年，总资产达1.3万亿元新台币，规模接近台新金的两倍半。彰化银行除在台有169家分行外，在伦敦、纽约、洛杉矶、新加坡、香港、东京均设有分行，在大陆昆山也设有代表处。身为7大行库的一员，彰银是第一家挂牌上市的银行股，却被台新金以366亿元新台币的低价买进。 2005年9月又发生台湾中小企业银行（台企银）流标（出售失败）事件，同时在这段期间，台湾金融股指数连续下跌，甚至出现外资大卖的情况。更严重的是，在标售台企银的过程中遭到银行员工的强烈抵制。台企银工会宣布大罢工，举行示威抗议。台企银标售案引发台湾金融史上第一次银行员工罢工事件，最后更以流标收场。 2006年9月下旬，台湾“财政部”与“金管会”联合召开记者会，宣布“二次金改”的若干方案难以在期限内完成，并强调不会为合并而合并，将以各银行发展需要及合并综效为原则，程序上一定要透明，符合商业惯例，与民营或外资的整并一定在公开竞争机制下进行，并会考虑公司、股东及员工三方权益，这番表态等于宣布了“二次金改”的失败。 “二次金改”的失败有多方面原因： 首先是政商勾结和内线交易扭曲了改革初衷。执政者将“二次金改”作为敛财工具，利用手中权力将公有财产贱卖给特定财团，再从中收取巨额好处费，改革必然变质。事实上，正是由于陈水扁当局借改革之机大搞权钱交易，才使“二次金改”走样，沦为扁家的洗钱工具，相关弊案在2008年岛内政党轮替后逐渐水落石出，也使“二次金改”失败的背后原因真相大白。据台湾尚未最终完成的检调结果，陈水扁家族在“二次金改”前后贪污款项高达10亿元新台币。 而民营金融机构则在“二次金改”期间屡屡上演对公营银行的“蛇吞象”的并购或入股戏码。“二次金改”要求银行家数限期缩减，其直接后果就是特定财团坐大。买下银行是要相当财力才做得到的，因此公股银行的可能买家，短期间内就只有本土大财团以及外资的金融投资大户。国际金融机构由于对各个地区并不十分熟悉，其在全世界各地的布局都是循序渐进的，不可能在短时间内暴起暴落。相对而言，台湾财团则对本地业务熟悉，敢在一两年之内骤然加码。在这种情势下，若要公股银行限期出售，则自然是会落入本土大财团之手。台主要大财团在“二次金改”期间的资产增长率是其它金融机构平均增长率的数倍即有这方面因素。 其次，“二次金改”政策违反市场规律。“二次金改”的思路是“先做大再做强”，但通过并购整合提升金融机构的体质一定要通过市场进行，在行政力量干预下的以弱并强，或弱弱联合，并不能改善金融机构体质。从台湾金融机构的问题看，银行规模小、家数多，的确不容易走向国际、发挥效率，但是金融市场上银行究竟该有几家、每家究竟是什么规模、市占率多少，都是市场上竞争的结果。任何非市场力量的干预，都将严重扭曲市场效率。何况，推动公股银行家数减半更不应该设定期限。这样会影响市场买方的心理，认为可以等到降价求售的机会，公股释股的价格自然好不起来。行政部门为求在时限内达成目标，避免政策跳票，往往不计代价及后果执行减半及合并政策，因此公股掌控的行库就成为被出售及减半的标的。 最后，改革目标未充分考虑国际化因素。“二次金改”提出要创造“小而美、大而好”的银行。作为台湾最大银行的台湾银行，其岛内市占率也只有9%，全世界仅排名第125，因此台湾当局追求提升岛内银行竞争力与规模的思路并不错。但金融产业本身是具有内需性的产业，而台湾的银行与金控的获利仍然来自岛内，倘若没有思考台湾金融业如何国际化，即使金融业大型化，仍然是在岛内厮杀，那么大型化对台经济发展的意义并不大。没有国际化基础的大型化，一旦金融机构本身的公司治理与风险管理不当，也势必严重影响台湾经济的稳定程度。 2008年台湾政权轮替后，台湾当局对“二次金改”重新进行检讨。“财政部长”李述德表示，对“二次金改”的交易行为，若是事后司法判决确定有重大瑕疵或违法时，“财政部”当然要对违法个案收回股权。至于如何执行收回股权问题，先等司法机构追查出有违法“二次金改”个案后，再处理如何执行收回股权问题。 2009年1月9日，台湾当局公布说明“二次金改检讨报告”，提出“二次金改”的关键，是陈水扁宣示“限时限量完成金融机构整并”，但行政部门因配合而急促不周延，扭曲了整并提升竞争力的政策。报告认为，“二次金改”中的公股股权管理存在4大疑案：一是彰银办理私募发行特别股案；二是兆丰金控2006年度董监改选案；三是中华开发金控2007年度董监改选案；四是华南金控2007年度董监改选案。有关金融监理的4大疑案，则为：一、中华开发金控转投资金鼎证券案；二、中信金控插旗转投资兆丰金控案；三、台新金控转投资彰化银行之核准及财务监理案；四、中华开发金控经营权争议案。报告也指出3大疑点：第一、彰银办理私募发行特别股招标过程；第二、修正金控转投资规定；第三、公股管理及金融监理积极度不足，包括“具公股的金控董监改选、公股股权管理迭遭舆论质疑、监理法规修正解释、财务结构监理”4项。 “二次金改检讨报告”还提出台湾金融改革的改进方向： 一是秉持“程序正义、实体合法”原则：未来金融机构整并时将依据双方的资产、净值、营收情形、员工权益、董监事席次安排等各种因素综合考虑后决定最终价格，不是只采单项如资产或净值比较。 二是因事制宜推动整并或释股：以各银行的发展需要，及合并确能提升财务效能及经营综效为考虑原则，合并并非最终目标，而为执行选项。 三是强化公股金融机构管理：台湾当局通过公股代表监督公司经营，并配合主管机关监督、管理，以提升公司的经营绩效。积极加强说明政策执行目的及过程，以利社会大众了解，避免外界质疑。 四是强化金融机构并购案件审查：“金管会”对于审核金融机构并购案件，除考虑并购对金融市场竞争程度、合并前后金融机构资本适足性、财务结构健全性及效益性等因素，金融机构必须提供专业第三人会计师针对评价合理性出具的专业意见书，以确保并购交易价格能充分反映并购双方金融机构价值，避免产生藉并购程序实施掏空金融机构资产或进行利益输送的行为。 五是防制不法并购手段：证交所对股市已建立监视制度，其内容包括公布注意异常交易信息、买卖异常证券商的通知及处置作业、重大信息查证处理作业，以及对涉及人为炒作或内线交易者进行查核，通过证交所市况报导系统、电话语音查询系统及新闻媒体公告等信息，均可作为检调单位的参考依据。 六是建构公平、公正、透明化的金融并购平台：“金管会”将检视近来金融机构整并未成功的案例，并将继续搜集相关并购法制，研议修正金控转投资规定及并购相关法制规定，以建构与国际接轨的公平、公正、透明化的金融并购法制及完善的并购平台。 四、第三次金融改革 2008年5月20日台湾政党轮替，国民党在台重新执政。国民党当局对民进党执政时期推动的“二次金改”进行了检讨与反省，认为“二次金改”虽弊端重重，但通过金融机构整合扩大金融机构规模以提升竞争力仍是正确的方向，因此准备以不同于“二次金改”的做法推动“三次金改”。但最后却高调提出，低调处理。 2008年6月27日“行政院副院长”邱正雄首度提出，台湾当局将推动第三次金融改革，以不限时、不限量、不限对象方案，将配合赋税改革，推动金融机构整并，强化银行竞争力，吸引外商投资。邱正雄说，“三次金改”与“二次金改”理念完全不同，“二次金改”是扩大规模，真正要付诸实行，市场要跨出去，所谓的市场是以全球为市场，来扩大规模，不限岛内。除市场扩大规模外，将做出金融市场良好控管与内部风险控管，新产品让投资人消费者获得好处，且台湾当局对公营银行的管理机制与过去不同，是全新的革新方向，不是以前设限的格局。邱特别强调，为了区别以往民进党当局的“二次金改”，未来的金改政策将称为“第三次金改”，除了不会限制要在一定时间内完成，也没有整并家数限制，国际金融机构也可以参与，并将完全尊重市场机制，还将有完整的配套措施，其中最重要的一环就是配合“税赋改革委员会”各项税改结论，让银行更具竞争力。 8月22日“行政院二次金改检讨专案小组”召开首次会议，邱正雄提出“三次金改”的重点是“亚太金融中心”计划。该中心具体包括筹资、资产管理和金融服务三个子中心。“三次金改”将通过“三大主轴、两大原则”，即以市场整合、金融创新和诚信为主轴，以人才和法治为原则，在尊重市场机制的前提下推动金融机构整并。“财政部”长李述德表示，“三次金改”的目的是为实现公股银行国际化，包括台湾金控公司释出20％，引进国际资本策略联盟，或董监事为国际人士，提升公股金控竞争力，绝不会重蹈“二次金改”覆辙，绝不是限量限时，也不限对象，不会违反市场机制。李还表示，对两岸金融松绑政策，也可考虑纳入第三次金改。台湾虽已经加入WTO，但因台湾金融机构国际竞争力弱，故有能力向外开拓市场的并不多。相比较而言，大陆算是其中潜力较大且较具竞争力的市场，但因两岸特殊关系，致使台湾金融机构进人大陆市场存在许多障碍。为此，打开两岸金融僵局，也是“三次金改”的重点。 然而，2008年9月美国雷曼兄弟破产使美国次贷危机扩大之后，国际金融危机的阴影也笼罩台湾，自10月起，台湾当局开始对“三次金改”持谨慎态度，不再提及，也可能是只做不说。后来出任台湾“金管会主委”的陈冲公开反对将筹划中的金融改革命名为“三次金改”，因为金改自80年代以来一直持续进行。10月17日“行政院长”刘兆玄在“立法院”答询时强调，当局对金融改革的立场就是先清理“二次金改”留下来的问题，在相关弊端未除之前，不会有“三次金改”。11月10日“行政院副院长”邱正雄接受“工商时报”专访时也表示，当局没有喊出“三次金改”的名字，只是外界这样叫起来会觉得是与“二次金改”不同的作法。虽然2009年04月14日萧万长受访时提到台湾要提升金融业的国际竞争力，也许要靠“第三次金改”，但台湾的“第三次金改”迄今仍在无声中进行。 |
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