转载：MAS行长：站在2028年回看全球20年监管变革

2018-7-29 16:30| 发布者: 采编员| 查看: 547| 评论: 0|原作者: 但斌|来自: 新浪博客

摘要: MAS行长：站在2028年回看全球20年监管变革原创： Ravi Menon 亚太未来金融研究院昨天来源：新加坡金融管理局网站 2018年6月本文是新加坡金融管理局行长Ravi Menon于2018年6月25日在旧金山联邦储备银行亚洲银行和 ...

MAS行长：站在2028年回看全球20年监管变革原创： Ravi Menon 亚太未来金融研究院昨天来源：新加坡金融管理局网站 2018年6月本文是新加坡金融管理局行长Ravi Menon于2018年6月25日在旧金山联邦储备银行亚洲银行和金融研讨会上发表主题演讲本文由亚太未来金融研究院研究团队编译【编者按】这是一篇以未来视角，站在2028年回望次贷危机之后20年监管变革的思考录。尽管作者声明纯属想象，但我们依然读到了一种穿透纸背的警醒，也许不乏洞见。我们精心编译，以资研究者鉴！【演讲者注】这里所说的关于未来的一切都是纯粹的想象;无论对我还是新加坡的金融管理局来说，它既不是预测，也不是建议。我的目的仅仅是为金融监管的未来描绘一个看似合理的场景，作为本次研讨会的思考。很有可能，2028年的研讨会将会发现我的叙述缺乏想象力或现实主义，或者两者兼而有之。真相将比小说更离奇。旧金山联邦储备银行代理行长马克古尔德（Mark Gould）先生、女士们、先生们、朋友们、同事们，大家早上好。欢迎参加2028年亚洲银行和金融研讨会。十三年前，也就是2015年，旧金山联邦储备银行和新加坡金融管理局（MAS）就开始了组织本次研讨会的准备工作。我谨代表MAS，感谢旧金山联邦储备银行行长马克及其同事多年来与我们建立的富有成效的友好伙伴关系。这次研讨会始于2007年，旨在探讨1997年亚洲金融危机的经验教训。此后，又经历了另外两场重大危机——2008年的全球金融危机和2023年的全球网络危机。今天，我想总结一下全球金融危机之后20年，金融监管的演变历程。本次演讲有三个主题: 首先，修复导致全球金融危机的断层线；其次，在利用金融科技的好处的同时，管理金融科技带来的风险；第三，防范系统性网络风险。修复全球金融危机的断层线首先，我会谈及全球金融危机对监管的影响。过去20年大致可以分为三个阶段。 1 监管改革时期（2008年至2016年） 2008年全球金融危机之后的头八年，出现了金融监管史上范围最广的改革。全球金融危机对经济社会造成的破坏，激发了空前规模的监管改革。全球金融危机暴露了金融体系中被偶然增长掩盖的一些深层次的问题：许多金融机构充分利用杠杆——其中一些机构每1美元的股本对应的负债高达40美元——这是不可思议的。许多银行的流动性严重不足。流动性突然枯竭时，不透明的场外衍生品市场导致预期快速蔓延。由于一些金融机构被认为“大而不能倒”，随之增加道德风险。金融稳定委员会（FSB）加强并监督改革，以解决这些脆弱性。国际监管机构聚集在一起，就必要的改革达成共识，这种方式堪称典范。 2008年至2016年，FSB与巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）、其他标准制定机构密切合作，为新的可以继续使用的监管架构奠定了基础。就银行业而言，增加缓冲资本、引入流动性要求、并根据新的巴塞尔协议III对杠杆设定了上限。在衍生品市场，已经为交易报告制度、中央清算和保证金设定了相关要求。为了解决太大而不能倒的问题，全球具有系统重要性的金融机构（G-SIFIs）已经确认接受更高的损失吸收要求、更严格的监管及提供解决计划。改革——特别是巴塞尔协议III —— 在防止全球金融危机重演的广泛共识的推动下，取得了很好的成果。充足的实施时间使金融业能够适应新的监管环境。直到去年，即2027年，我们才完全实施了巴塞尔协议III改革整体方案的最后部分——产出下限。 2 监管评估和调整时期（2017年至2020年） 2017年至2020年的第二阶段，重点转向评估监管改革的效果。越来越多的反馈意见表明，一些改革产生了消极的后果，改革之间不匹配，改革的累积影响抑制了经济增长。在此期间进行了一系列审查，以评估各种改革的效用及效果。审查基本上确认，改革在减少金融危机风险及其造成的经济影响方面，收益远远超过其成本。事实上，在其他条件不变的情况下，几乎没有证据表明改革会导致信贷供应或定价普遍恶化。但一些评论也确实让需要改进的地方浮出水面。他们确定了特定领域——如贸易融资、基础设施融资、中小企业融资和市场流动性——各种改革的累积效应导致了次优的社会效用。不显著增加风险的情况下，对规章进行仔细调整，从而缓解了一些领域的制约。监管者的反应能力及其灵活性，有助于维持广泛的政治和行业共识，有利于危机后改革。今天，从2028年回望过去，可以更加肯定地说，危机后的改革使金融体系总体上更有活力、更有弹性。大型银行现在更强大、流动性更强、杠杆率更低。衍生品市场更安全、更可靠。 3 加强监管的时期（2021年起）第三阶段始于21世纪20年代初，这时期的重点从制定规则转向加强对金融机构的监管。全球金融危机不仅仅是缺失监管的结果，也是缺失风险管理及其监督监管的结果。近年来的三项发展为监管议程增添了新的动力。首先，随着全球银行的国际活动增加而让金融更加复杂。监管机构认识到，有效的监管越来越需要更有力的跨境合作，甚至是跨境协调。2024年的《巴塞尔协议II》的内容是：为更多合作、更有意义的监管学院奠定基础; 加强危机管理小组的作用；更明确地规定了本国和东道国的主监管职责。其次，监管范围超出了对金融机构风险管理和内部控制的检查，以更好地了解这些组织的风险文化。流程、控制和限制性措施，只能对过度冒险起到一定的抑制作用；归根结底，是投资者承担了风险。金融机构的激励结构、治理实践和价值体系决定了它们对风险的态度。监管机构一起合作，为文化和行为监管建立共同框架。这包括分享来自行业专业人士的信息，以阻止“滚动坏苹果”问题的发生。监管者开始使用数据分析、情绪评估和行为心理学工具来深入了解金融机构的文化及行为。这些洞察为金融机构风险文化的监管评估提供了支持，并在必要时采取先发制人的干预措施。第三，技术整合并嵌入监管流程——现在称之为监管科技——它从21世纪20年代中期开始大幅提升监管效率。数据分析最终解决了银行面临的长期挑战，即在不同的行业和地区间整合信用及市场风险敞口。这使银行能够实时获得整体风险状况。 RegTech和SupTech的集成允许金融机构的数据通过应用程序编程接口（API），直接以机器可读格式导入监管机构的数据库。曾经花费很长时间研究电子表格报告（剪切，粘贴和计算）的监管人员，开始使用自动监控仪表板。它们每天能够追踪所辖银行的综合风险敞口、信贷质量、风险价值和其他指标。它们不仅可以对各个银行进行压力测试，还可以对整个金融系统的风险转移进行网络分析。与十年前相比，科技使监管变得更加敏捷，对系统稳定性的监督也更加严格。管理FinTech所带来的风险，同时利用其益处过去20年金融监管的第二大主题是金融科技的崛起。运用科技一直是金融服务业的特色。但大约从2015年开始，受到监管的和不受监管的金融科技公司——在金融服务中应用各种技术的情况不断增多。金融科技改变了金融服务业的生产、分配和消费方式。它为消费者、金融机构和整个经济带来了很多好处。它有助于降低成本、更好地管理风险、创造新的商业机会、改善人们的生活。与其他事情都有两面性一样，金融科技为监管机构带来了新风险、新挑战。金融科技监管一直在持续，我将重点介绍过去10年成果较好的三个领域：制定分布式账本技术标准；使云计算服务更安全；处理人工智能。 1 制定分布式账本技术标准将分布式账本技术应用于金融服务的实验大约开始于15年前，并从2018年左右开始加速。早期的特点是炒作以及令人感到恐惧。公众的想象空间和监管问题主要集中在加密货币或资产——基本上是加密代币，它们作为分布式分类账之外的支付手段或投资资产而自生自灭。但这种情况并没有持续多久。加密代币未能形成规模，因为越来越多的人意识到它们没有任何货币属性。今天，加密代币仅限于特定目的和有限的生态系统。但是在几次失败的启动及失败案例之后，底层的分布式账本技术（DLT）开始在金融行业中取得重大进展。从本质上讲，DLT使金融交易流程更有效、更透明、风险更低、成本更低。变化最大的三个领域是合规、贸易融资验证和跨境支付。随着DLT系统的普及，它们开始具有系统性影响的关键基础设施的特性。存在与信息安全相关的风险以及与跨多个平台的互操作性相关的操作风险。虽然强大的加密技术是DLT系统的一个特点，但通过广泛分布的参与者网络，它们不能避免网络攻击。而没有足够流动性来解决交易的传统风险可能会导致DLT系统出现僵局，从而导致系统性风险。对DLT进行协调监管的触发因素来自跨境支付领域。 2020年，加拿大银行和新加坡金融管理局成功试行了一个基于DLT的跨境系统，实现了几乎实时的固定收益证券交易和结算。根据2024年的全球支付协议，各国央行同意将其实时总结算系统升级为DLT支撑的基础设施，以便将这些系统连接起来，以实现更安全，更快速，更高效的跨境支付和结算。这需要基于DLT的支付系统的国际公认标准。金融稳定理事会和标准制定机构与新成立的国际分布式账本技术标准组织密切合作，为DLT设计监督框架。 DLT网络履行清算和贸易报告等关键市场职能，必须满足结算终局性和数字资产保管安全性的具体标准。 2 使云计算服务更安全从2015年左右开始，金融机构开始越来越多地使用云。借助云计算，金融机构可以跨平台有效地整合客户数据，从而实现更精准的消费者洞察。云提供可扩展的存储解决方案，以满足交易和分析流程的实时需求。一些银行甚至将其核心系统迁移到云中，以获得其可扩展性及弹性带来的好处。云计算强化了风险管理。风险评估现在变得更全面、更精细、更实时。但云也带来了新的风险。云计算技术本身并非风险所在，风险在于云服务的业务和运营模式。云服务本质上是由专业第三方提供商提供的公共设施。与任何第三方服务提供商一样，这些云服务提供商（CSP）也存在外包风险。但与云计算相比，这些外包风险要大得多，因为金融机构的数据和处理功能有很多来自CSP。金融机构的云知识相对较少，更不用说来控制他们存储在不同管辖区的云计算基础设施了。由于自然灾害，有针对性的攻击或CSP流程安全不佳，可能会发生数据泄露或丢失。集中风险加剧了外包风险：去年，全球前四大CSP的市场份额为80％。全球系统重要性银行或G-SIB的核心银行系统中约有25％位于云端。当许多金融机构依赖云服务时，大型云服务供应商可能会成为单一的故障点。对云计算的监管有两种形式。首先，世界各地的监管机构已经发布了有关云服务外包风险监管的法规或指导。早在2013年，新加坡金融管理局和英国金融行为监管局就成为最早这样做的监管机构。其次，这些CSP运营的司法管辖区已开始对其进行监管。在美国，云服务公用事业机构（CSUA）成立于2024年，其任务是与美联储密切合作管理CSP。我很高兴旧金山联邦储备银行被指定为CSUA的主要监管协调机构，因为四个全球占主导地位的CSP中有两个位于加利福尼亚州。 3 处理人工智能近年来，人工智能的使用席卷了金融服务业。通过更好的客户洞察力、提高生产率和节约成本，银行正在从人工智能中获益。人工智能的应用范围从定制金融服务到加强风险管理和法规遵循。但人工智能不断增长的应用也为监管机构带来了新的风险和挑战。最重要的是对由失控的人工智能交易算法引起的市场混乱和金融不稳定的担忧。 2022年8月的全球闪电事故表明，多个人工智能交易项目可以相互“学习”，从而产生传染风险。当AI交易算法“横冲直撞”，导致美国对冲基金Smart Money的失败时，美国、欧洲和亚洲的AI交易员就进入了一个巨大的风险退出模式，不仅引发了股市的动荡，还引发了固定收益、大宗商品和货币市场的动荡。羊群效应一直是金融市场的特征。但事实证明，成群的机器人比人类带来的羊群效用更致命。国际证监会组织（IOSCO）此后一直要求交易所建立管理极端波动的机制。证券监管机构自己也开始使用人工智能——为基于人工智能的潜在破坏性交易模式提供预警，并触发适当的阻断机制。一般来说，金融机构对人工智能的使用增加，会造成决策中的“黑匣子”风险。金融机构的董事会和高级管理层正在努力验证基于人工智能的模式，这种模式使用连续学习和自适应的方法，不同于固定参数和历史回测的方式。人工智能在金融服务中的应用也产生了金融排斥问题，监管机构不能忽视这些问题。监管机构已经发现，基于人工智能的决策导致某些人口统计数据被系统性地排除在外。当人工智能工具通过性别、种族、宗教和国籍等变量组合，累积了可以进行识别的基础经验时，比如贷款或保险决策，这种经验主义有多少基于现实的，其中又有多少是因人工智能受到社会中未被观察到的偏见所导致？即使这种歧视得到了实证的公正的数据的支持，它给出的结果是社会可接受的吗？许多司法辖区的监管机构已经在与业界和其他社会机构合作，制定关于金融机构负责任地、合乎道德地使用人工智能及数据分析的指南。防范系统性网络风险过去二十年，网络安全是金融监管史上的第三个重要主题。但直到2023年的全球网络危机之后，网络风险管理才成为国际监管议程的前沿和核心。全球网络危机暴露了网络漏洞：一群技术高超、资源丰富的黑客利用AI支持的恶意软件渗透到世界各地的银行，颠覆检测系统、挪用资金。在短短6周的时间里，500多家银行被盗450亿美元，导致公众信心丧失，并且在几个地区内出现银行挤兑的现象。只有8％的被盗资金被追回。在全球网络危机最严重的时候，Algor Bank的失败表明了全球金融监管的高点和低点。 Algor Bank成功解决了问题以最小的损失为代价。由于金融稳定委员会在全球金融危机之后所做的努力，Algor银行在主要运营地区都有健全的解决机制。在危机发生前，在世行年度决议机构制定、测试和讨论了明确的决议计划后，本国和东道国监管机构得以顺利、及时地解决了Algor Bank问题。但是，网络攻击可能会使全球第20大银行的一级资本充足率达到16%，这一事实表明，全球监管体系在处理技术风险方面存在很大问题。具有讽刺意味的是，在一个有详细的国际公认的资本、流动性标准和一系列谨慎准则的行业，却没有网络风险管理的标准。 FSB和标准制定机构迅速采取行动，2025年推出了一套双轨改革措施，以应对本质上没有国界的网络风险。首先，FSB的网络安全标准建立在其2018年的《网络词典》的基础上，为国际上活跃的金融机构规定了最低限度的网络安全标准。他们为身份验证、执行加密、入侵检测和事件报告制定了统一标准。为G-SIFI规定了更高的标准。 G-SIFI被要求对所有面向互联网的系统进行全天候的网络监视，由国际认证的网络专家进行年度网络漏洞评估，并进行达到军事级别的渗透测试。其次，对于网络事件和网络威胁情报的及时信息共享，巴塞尔委员会和国际证监会组织分别为银行及证券公司制定了核心原则和方法指南。在必要之处，国家法律被修订，以促进这些金融机构之间的信息共享，而不必承担法律责任。第三，建立起了全球平台，以促进各国央行和监管机构之间的信息共享，应对引发全球网络危机的跨镜网络威胁。通过这些平台，金融监管机构能够快速向银行和证券公司发布有用的网络威胁信息，以便它们采取先发制人的措施。这些平台建立在早期中央银行、监管机构或2018年CERES平台的成功基础之上，从而能够有效地共享可采取行动的网络威胁信息。但敌人并没有说谎：黑客现在正在使用更先进的量子计算技术，攻破了金融机构使用的一些较落后的加密解决方案。网络安全仍然是一场猫捉老鼠的游戏，没有自满的余地。结论今天的金融体系比20年前更加健全、更有弹性。全球金融危机后，广泛的监管改革对监管者更加有利。行业和监管机构，在健全监管及风险管理的价值达成了广泛共识。但在过去二十年，金融格局也发生了巨大变化。金融科技的崛起改变了金融服务业的面貌。技术有助于减少一些风险并更好地管理其它风险，但它也带来了新的风险和漏洞。监管机构的工作从未停止。虽然比以前在管理信贷和市场风险等传统风险方面做得更好，但处理网络风险现在已成为监管的首要工作。但是，尽管形势已经发生演化，对金融稳定的威胁的性质也发生了变化，良好的监管的核心原则却依然没有发生变化：监管的目标是维持金融体系的稳定，并维护公众对金融部门的信心和信任。为此，就必须鼓励金融部门进行创新，服务经济和社会的发展。这意味着采取恰当的风险方法，以使我们能够在保持效率、稳定的增长、安全的创新之间，保持弹性。谢谢。推荐阅读：亚太未来金融研究院与新加坡金管局联合举行高端圆桌会亚太未来金融研究院与新加坡金管局联合举行数字货币研讨会亚太未来金融研究院举行研究项目征询会中国开发性金融促进会与亚太未来金融研究院签署战略合作协议

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