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2011年9月，彭真怀曾做了一次调研，发现一些地方政府并没有很好的推行土地出让金计提这件事。据他介绍，不少地方政府人士表示说不好执行：一方面没有具体细则，另一方面涉及相关部门的利益并没得到很好协调 ，中央一号文件也只是做出了一般性的要求。
龙年春节长假刚过，备受各方关注的2012年中央一号文件正式“亮相”。
2月1日晚间，一份题为《关于推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》被新华社全文刊发，将农业科技摆在了更加突出的位置。该意见指出，实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。毫无疑问，推进农业科技创新“脱颖而出”成为今年中央一号文件的主题。
中国城市发展研究院副院长彭真怀告诉新金融记者，在去年水利资金还没完全落实的背景之下，今年继续追问执行效果，这样比较好。
“一号文件不是要把所有的问题都想到，还应过问政策执行的情况。每年换一个主题，对地方政府来说，很多东西可能还没有完全消化。” 彭真怀对记者说。
推行遭阻力
除了任职于中国城市发展研究院，彭真怀还有一个身份：北京大学中国地方政府研究院的创院院长，曾以专家身份多次参加一号文件制定过程的研讨会。
“面对三农如此复杂的问题，对于一项政策来说，差不多需要执行三五年才能看出效果。”彭真怀告诉新金融记者，中央一号文件的主题应该具有一定的连续性，在水利建设得到改善后接着再谈农业科技，这样可能会比较好。
记者注意到，2011年的中央一号文件曾将目光聚焦在水利建设上。
在这份《关于加快水利改革发展的决定》文件中，官方提出要加大公共财政对水利的投入，多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。
据了解，2010年我国水利投资是2000亿元，而高出一倍就是4000亿元，这也就是说在未来10年的水利投资将达到4万亿元。
尽管说推行这一水利建设工程面临如此庞大的资金缺口，但是当时官方也给出了一个解决方案：从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。根据国土部提供的数据，2010年全国土地出让金收入为2.7万亿元，而10%的土地出让收益由此也被各方视为在2011年中央一号文件中最具有含金量的资金。
不过设想归设想，具体的执行情况如何还应另当别论。
2011年9月，彭真怀曾做了一次调研，发现一些地方政府并没有很好的在推这件事。
据他介绍，不少地方政府人士均表示说不好执行：一方面是没有具体细则，另一方面涉及相关部门的利益并没得到很好的协调，当时中央一号文件也只是做出了一般性的要求。
“由于没有具体的细则，各自都按照自己的想法来执行。”彭真怀说。
据记者了解，上述计提10%出让金的思路仅在理解上就存在一些争议。即所说的土地出让金究竟是土地出让金整体规模，还是扣除拆迁、安置等成本之后的土地出让净收益。另外，
比如教育等问题不只是增量资金的问题，还存在现有的钱是不是被有效利用的问题。如果现有的钱没有被有效利用的话，那你从出让金这块增加得再多，你说是有效还是无效呢？
有知情人士透露，这10%数额的确定当时也并没得到各方充分讨论和协调。
问题不止于此。彭真怀认为，即使在有10%的保障的情况下，还应明确指出财政资金是给谁来使用这部分资金，只是笼统地说计提10%，不是太好。
“这些细节问题都是非常重要的，否则政策只会高高举起，最终轻轻落下，效果不会明显。” 彭真怀坦言。
值得期待的是，有权威媒体近日披露，水利部和财政部将联合下发土地出让收益中央统筹使用管理办法，各地也将结合实际，强化省级统筹，解决土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的矛盾。
不过，即使在这项管理办法出台后，能否彻底得到贯彻执行，似乎也不那么容易。
10年增长20倍
据介绍，此前水利建设一向以中央财政的专项资金为主，地方配套资金和社会资金、银行贷款为辅。
受访专家告诉新金融记者，将土地出让金纳入水利建设资金的重要渠道，一方面是为巨额支出寻找资金来源，另一方面恐怕也包含以这种方式逼地方政府出钱的意图。
曾获得第三届黄达-蒙代尔经济学奖的西南财经大学财政学教授冯俏彬认同这样一个说法。
她告诉新金融记者，以前水利建设主要是大江大河的治理，这方面中央投资比较多，尽管地方政府也有投资的任务，但是实际上执行往往不到位，很少会把钱投进去。
在去年中央明确要加大对水利建设投入后，资金压力凸现，钱从哪里来是个问题，规模庞大的土地出让金由此便被盯上了。
从公开的统计数据来看，土地出让金收入逐年大幅增加。以10年的尺度来算，土地出让金收入增长已经超过20倍。
2010年全国土地出让成交总价款为2.7万亿元，较2009年增长70.4%。2009年为1.59万亿元，较2008年增长65.7%……而2001年土地出让总价款仅为1295亿元。
在1994年我国实行分税制改革后，土地出让金划归地方所有。被誉为“第二财政”的土地出让金，已经成为很多地方政府的重要财源。
彭真怀告诉记者，从全国来看，土地出让金收入占地方财政的比重已经达到65%以上，个别地区甚至高达85%以上。
“在分税制改革时，这是未曾预料到的一个情况。” 彭真怀说。
一边有资金缺口，一边又资金数额庞大， 那么这块“肥肉”必然为人所艳羡。从土地出让金中分得一杯羹成为政府间博弈的一个重要方面。
彭真怀向记者透露了这样一个事实，过去中央曾试图对这块进行有效管理，但都遭到地方政府明显的抵制。“虽说是规范管理，但毕竟是要拿出一部分资金用于中央的项目，那地方利益受损，他肯定就不愿意了。”
“都要分一勺”
除了水利建设之外，保障房建设、教育投入等也已打起了土地出让金的“主意”。
2011年3月，住房和城乡建设部副部长齐骥在十一届全国人大四次会议召开期间的一个记者会上指出，为保障保障房建设要严格执行土地出让净收益用于保障性住房建设的比例不低于10 %的规定，资金缺口大的地方，要进一步提高计提比例。
10%的最低计提标准，由此也成为地方政府保障房建设资金的“红线”，在官方的计划中，这一举措不仅有效保障了地方保障房建设的规模，另一方面也从制度上给保障房建设不断“输血”，让保障房建设进入一个长期的可持续的建设周期。
保障性住房建设从土地出让金中“抽水”实际上并不始于2011年。
早在2007年11月，财政部曾出台《廉租住房保障基金管理办法》并于次年1月1日起实施。
上述办法，明确要确保将住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的余额全部用于廉租住房保障，还要按规定将土地出让净收益不低于10%的比例用于廉租住房保障。上述两项资金不足的，可以适当提高土地出让净收益用于廉租住房保障的比例。
关于计提10%用于教育，记者注意到也就是在2012年中央一号文件发布当日的早些时候，财政部官方网站悄然挂出《关于进一步落实从土地出让收益中计提教育资金相关政策的通知》，其目的十分明显，就是为实现2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。
因为就在之后2月2日发布的《教育部2012年工作要点》中，明确指出，将成立落实4%工作办公室，加快教育经费监管事务中心建设。
据记者了解，为加大公共财政对于教育的投入，2011年7月，财政部、教育部曾联合印发《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（财综[2011]62号）。
该文件明确规定，各地区自2011年1月1日起，从土地出让收益中计提10%的教育资金，并实行按季预提，年终统一清算。地方各级财政部门应严格按照财综[2011]62号文件规定的计提口径、公式和清算方法，在2011年财政决算清理期结束前，对2011年计提的教育资金进行统一清算。
从《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》关于土地出让金使用范围的规定来看，主要还是用在耕地开发、城市基础设施建设和土地开发方面。
但随着各项公共事业建设的力度不断加强，庞大的资金需求使得政府不得不多次调整土地出让金使用方向，进一步扩展到保障房、农田水利建设、教育等方面。
对于这样一种现实，任志强在其微博中写了这样一句话，“好肥的油水，都要分一勺。”不少人也担心，未来是不是会有更多的部门加入到抢蛋糕的行列中来呢？
不该等同于税收
财政部财科所副所长苏明告诉新金融记者，无论是保障房、水利还是教育都是一些重大的民生项目，三个计提10%的规定的核心就是解决资金来源的问题，当然，这些项目的资金筹集应该采取多种途径比如银行贷款等，至于土地出让金收入用在哪里，还是要考虑国民经济发展的需要。
在苏明看来，高层作出这样的决定，其目的就是为了将资金引导到国民经济发展过程中的重大项目上来。
不过对此，冯俏彬并不认同。“文化建设也是热点，行政管理资金耗费也大，未来这些是不是也要从土地出让金里提呢？”
由于土地出让金本身的金额比较大，加上在使用和管理上不太规范。现在各方面都在打它的主意。但是严格来说土地出让金还应该有其严格的用途。
2010年4月，国家审计署曾发布一份有关县市州专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果，显示地方政府土地违规严重，包括土地出让金变相减免、未按规定放入基金预算管理、还有改变土地出让收入规定用途的情况，比如用于增加政府投资企业注册资本、建设办公大楼等。
“土地出让金不该等同于税收。”在冯俏彬看来，将这部分资金用到水利、教育这块，应该说已经是税收的功能了。在财政的一个大框架下，不区分收入的来源和用途，实际上是将土地出让金等同于税收来看待。
土地出让金是一种资产性收入，出售手里的土地资产所换取的收入。因此，土地出让金收入的支出应该和政府的资产性支出相关。比如，土地的整理或者地方政府长期可以产生收益的一些基础设施等。
冯俏彬认为，和土地有直接联系的保障性住房建设，从理论上来讲，是可以从土地出让金中计提的。
为了避免和减少上述混乱状况的出现，冯俏彬给出的建议是分两步处理，第一步，土地出让金中一部分进入财政预算的盘子，相当于收支两条线，第二步则是决定这部分财政如何投的问题。
“将土地出让金作为上述项目的资金来源渠道，也存在一定的博弈。”中国社科院财政与贸易经济研究所财政研究室主任杨志勇告诉新金融记者，从其他国家的情况来看，是没有那么多国有土地的，因而自然不会从出让金这块动脑筋，而会选择税收的方式。
在彭真怀看来，由于上述几个项目资金缺口较大，将目光锁定在土地出让金上面，也无可厚非，但是有一个前提是，土地出让金要不受影响。
有效利用是关键
“房地产市场是不是会如此红火？商业地产的开发是不是会一直往上走保持上扬态势？” 彭真怀对此持怀疑的态度，认为这样一个大的趋势是会有所改变的。
根据此前中国指数研究院的数据，2011年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。2012年，这种低迷状况继续，1月全国300个城市土地成交量和住宅用地成交量较去年同期跌幅均超过50%。京、沪、广、深四大一线城市土地出让金同比降幅更为惊人，上海1月土地出让金同比缩水达七成，北京则为去年同期的三分之一，广州缩水幅度更是达九成。
除此之外，支撑彭真怀上述判断的另一个理由是，为保障国家粮食安全作出突出贡献的800个产粮大县，也是农田水利设施建设任务最紧迫的地方，但为了严守耕地红线，是没有多少土地能出让的，显然也就无更多的资金用于保障房、水利建设和教育支出等。
“当所有的眼睛都盯着土地出让金的收入的时候，问题的关键在于土地出让金是否稳定，是否依然会持续成为地方财政的重要支柱，否则好的政策最终也会打水漂。”彭真怀说。
不过在业内人士看来，目前核心问题也不是说没有钱，而是钱没有用到正途。
“比如教育等问题不只是增量资金的问题，还存在现有资金是不是被有效利用的问题。如果现有的钱没有被有效利用的话，那你从出让金这块增加得再多，你说是有效还是无效呢？”杨志勇说。
由此，一些专家提议说，如果公共预算中的三公支出能够得到较好控制的话，很多项目的资金都可以得到解决。据彭真怀估算，每年三公消费达上万亿元。 |
发表于 2012-2-6 23:00:32
